метизная компания

Пат і мат (або як обговорювали Перспективний план формування територій громад Сумської області)

Суспільство | 10:49, 28.12.2019
 Поділитися

Поділитися в

26 грудня 2019 р. в Сумській обласній державній адміністрації (ОДА) відбулась нарада щодо формування нового адміністративно-територіального устрою області. На ній були присутні народні депутати України від «Слуги народу», представники органів місцевого самоврядування, експерти, громадськість тощо. На обговорення винесли дві моделі, які включали 53 і 35 ОТГ в Сумській області відповідно. Іншими словами, як виглядатиме карта регіону в найближчі десятиліття. Враження від заходу наштовхнули на трохи несподівану аналогію.

Майже півтори тисячі років тому в Римській імперії склалась ситуація, коли легіонери переважно сповідували мітраїзм, а основні фінансові ресурси концентрувались в руках християн. Щоб уникнути можливості громадянської війни, яка розколола б державу за релігійним принципом і знищила центральну владу, імператор Костянтин вирішив звести сторони за «круглим столом». Тобто, держава взялась модерувати процес домовленості щодо фундаментальних засад суспільного життя і організації імперії. В процесі з’явились такі речі, як символ віри, святкування Різдва 25 грудня, Великдень, який припадає завжди на неділю, можливість інституту військових капеланів і багато іншого.

Проте період узгодження полярних думок та полеміки був чітко лімітований. На зміну дискусіям прийшов механізм державного примусу та імплементації домовленостей в офіційних документах, в тому числі і у вигляді рішень вселенських соборів. Ті речі, які могли розколоти учасників і не узгоджувались з напрацьованими договорами, відкинули. Так з’явились перші єресі, канонічні книги Біблії та апокрифи.

Отже, християнство, яке ми знаємо сьогодні, є продуктом компромісу, модератором і гарантом якого стала держава. Звісно, це не означає, що християнство більше не зазнавало ніяких модифікацій, але фундаментальні принципи, закладені півтори тисячі років тому, продовжують більш-менш успішно діяти і зараз. Можливо, це один з кращих прикладів суспільного договору в світовій історії.

Звичайно, що всі узагальнення є спрощеннями, проте тут важливі кілька елементів, які безпосередньо потрібні щодо успішності процесу формування моделі адміністративно-територіального устрою Сумської області базового рівня (простіше кажучи, 100% покриття території області спроможними об’єднаними територіальними громадами – ОТГ):

  • держава встановлює період добровільності для узгодження позицій Уряду, органів місцевого самоврядування, депутатів різних рівнів, бізнесу, експертного середовища, громадськості
  • держава безпосередньо модерує цей процес на місцях через профільних заступників голів ОДА. В Сумській області до лютого 2018 р. цю функцію, на мій погляд, цілком успішно, виконував Олександр Марченко. Потім, на жаль, цей ритм багато в чому був втрачений
  • райони, в яких намітились конфліктні позиції (в нашій області – це Сумський, Білопільський, Роменський, Охтирський, Тростянецький, Глухівський, Путивльський, Буринський, Конотопський), мають розглядатись кожен окремо в ході виїзних засідань робочої групи, яка займається створенням Перспективного плану формування територій громад Сумської області. В ході цих заходів має бути напрацьована консолідована позиція, яка враховує загальну логіку децентралізації та волевиявлення мешканців відповідних населених пунктів
  • держава вольовим рішенням припиняє добровільність і на рівні Міністерства розвитку громад і територій і профільного комітету Верховної Ради України оголошує вердикт по тим територіям, по яким не вдалось досягти позитивних домовленостей на місцевому рівні
  • Закон про новий адміністративно-територіальний устрій України є довгостроковим актом, який визначатиме життя регіонів на декілька десятиріч. Тому він має бути максимально виваженим і сталим

В ході наради очікувано найбільш запеклі дискусії викликали питання приєднання однієї ОТГ до іншої, створення громад, які не передбачені чинним Перспективним планом формування територій, але це уможливлює діючий Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (наприклад, Юнаківка в Сумському районі, Ворожба в Білопільському, Пустовійтівка в Роменському), а також небажання приєднуватись до якоїсь певної громади на користь іншої (наприклад, Білківська, Криничненська та Люджанська сільські ради замість Тростянецької ОТГ мають намір об’єднатись з Боромлянською). Захід не мав ефективного модерування, за винятком конструктиву, який вніс Микола Задорожній, народний депутат по 162 виборчому округу, коли розглядались відповідно Великописарівський, Лебединський, Охтирський та Тростянецький райони. Інші його колеги, на жаль, подібним чином не змогли себе проявити. В ході обговорень часто виникав хаос, перехід на лозунги та особисті образи. Подібне частково є наслідком:

  • відсутності належної комунікації реформи (наприклад, міський голова м.Охтирка Ігор Алєксєєв дізнався про пропозиції ОДА щодо змін в конфігурації Охтирської ОТГ тільки в залі), в тому числі і згаданих вище виїзних засідань,
  • кулуарності і непрозорості пропонованих рішень,
  • низьким ступенем довіри на місцях до ОДА та експертних висновків

Проте основним фактором збурення людей є конфлікт, в який, через надмірне затягнення принципу добровільності, вступили методика формування ОТГ і волевиявлення мешканців певних населених пунктів. На сьогодні ми знаходимось в патовій ситуації, яка близька до анекдотичної, коли треба або одягати штани, або знімати хрест. Подальше затягування теоретично може мати наслідком протестні акції в Сумах та Києві, блокування траси, наприклад з боку мешканців с.Юнаківки (Сумський район) чи с.Пустовійтівки (Роменський район) і загалом ще більше падіння довіри до влади. Одним із завдань децентралізації є згуртування країни шляхом створення спроможного місцевого самоврядування. Подібні речі, очевидно, аж ніяк не сприяють цій меті і навпаки суттєво від неї віддаляють. Зрозуміло також, що такі конфлікти виникли не в 2019 р. і були очевидні в тому ж 2017 р. чи 2018 р. І тут вже питання до керування процесом, комунікації і всього того, що ховається за терміном «модерування».

Справедливості заради, варто відмітити, що згаданий конфлікт методики і волевиявлення також в значній мірі підживлюється розрахунками щодо майбутніх місцевих виборів, тобто в якій конфігурації максимально зручно йти на місцеві вибори-2020. Наприклад, мер міста може бути не проти приєднання значних сільських територій, але за умови, що вони не схилять електоральні терези не на його користь. Не секрет, що районні державні адміністрації (РДА) поступово ліквідуються і вони вже попереджені про скорочення. Відтак деякі голови РДА йтимуть на вибори голів ОТГ і, навпаки, зацікавлені щодо приєднання сільських територій до міст, що суттєво збільшить їхні шанси конкурувати з відповідними міськими головами. Якщо такий варіант все одно не є прохідним, то намагаються лобіювати створення громад «під себе».

Наступним фактором, який також впливає на позицію щодо формату певної ОТГ, є наявність в потенційного голови громади власного бізнесу. В такому випадку географія громади підв’язується під кордони своєї справи. Наприклад, ви займаєтесь молокопереробкою – зрозуміло, що захочете, щоб всі села, звідки збираєте молоко, увійшли до однієї громади.

Жовтень 2020 року, крім місцевих виборів, є ще й місяцем відкриття ринку землі. Подібний фактор теж починає суттєво впливати на міркування місцевих еліт щодо конфігурації громад. Як і у випадку з медициною і освітою, з’являються спроби «прив’язати» децентралізацію до земельної реформи. По суті, тут відбувається підміна прагнень місцевого самоврядування «хотєлкамі» агрохолдінгів.

Ще одним важливим аспектом децентралізації є те, що вона почалась з сільських громад, а не міст. На жаль, міста обласного значення включились в реформу з другого півріччя 2018 р., коли прийняли закон про приєднання до міст обласного значення без виборів. Зрозуміло, що нераціонально для держави і невигідно конкретному меру проводити вибори, коли місто приєднує одну сільську раду (наприклад, приєднання містом Суми Піщанської сільської ради з населенням близько 2 тис. чол).

Якщо загалом поглянути на ситуацію, яку спричиняє затягнена добровільність, то можна уявити собі потяг, в якому одні громади їдуть в СВ, наступні – в купе, інші – в плацкарті, хтось – в загальному, а дехто взагалі ще стоїть палить на пероні з надією, що потяг за ними повернеться. В якості конкретного прикладу можна навести надання ОТГ коштів субвенції на розвиток інфраструктури. Так, в 2016 р. на 159 ОТГ було виділено 1 млрд. грн., а в 2019 р. – 2.1 млрд. грн. вже на 806 громад. Як бачимо, розмір державної підтримки не є пропорційним щодо динаміки створення ОТГ. Тому громади, які могли створитись, скажімо в 2017 р., але з різних причин не змогли цього зробити, і не можуть дотепер, втратили реальні кошти. Щоправда, в плані субвенції на інфраструктуру держава планує механізм пом’якшення розриву між ОТГ різних років створення, але він ще не запроваджений.

Отже, яким чином можна спробувати досягти більшого конструктиву в царині формування Перспективного плану області?

В першу чергу, це ясність мети: покриття 100% території Сумської області ОТГ з мінімізацією конфліктних ситуацій і підготовка до місцевих виборів в 2020 р. на новій адміністративно-територіальній основі. З огляду на це, не зовсім доцільно переобтяжувати процес формування ОТГ додатковими характеристиками, зокрема, поєднання з проблемою майбутнього утримання центральних районних лікарень (ЦРЛ). Медична реформа, як і освітня, не є частиною децентралізації, а лише супутніми реформами. Оскільки вони одразу не були органічно поєднані, то тепер така спроба тільки застопорить процес створення ОТГ. З іншого боку, з 2020 р. медична сфера стане одним із визначальних питань для функціонування громад. Тому, чим раніше оформиться конфігурація ОТГ, тим швидше відбудеться процес реформування ЦРЛ. Як в медицині, так і в освіті головам громад доведеться приймати багато важких рішень, але до проведення місцевих виборів далеко не всі підуть на такі кроки.

Іншим питанням є дилема: збереження всіх існуючих громад чи вже зараз розпочати процес укрупнення. В даному випадку видається більш раціональним завершити процес формування ОТГ в тому вигляді, в якому вони були заплановані, і дати їм змогу реалізувати свій потенціал. Мається на увазі ще один наслідок затягнення добровільності об’єднання, коли з різних причин (наприклад, блокування з боку РДА чи небажання відповідних сільських голів) створена ОТГ включає не всі території, як передбачено Перспективним планом. Наприклад, Степанівська ОТГ, яка створена в 2017 р., досі ще не приєднала Новосуханівську сільську раду.

Проте, як і завжди є певні винятки. Зокрема, це нераціональність затиснення міст в «бублики» сільськими громадами. Особливо це стосується міст Суми і Охтирка. Так, Сумська ОТГ потенційно може мати чимало конфігурацій, умовно кажучи – «від Могриці до Голубівки», тобто з включенням існуючих Бездрицької, Верхньосироватської та Нижньосироватської ОТГ та планової Садівської ОТГ, а також Могрицю, Велику Чернеччину, Битицю, Стецьківку. Варіантів – безліч, і вони матимуть прямий вплив на інші громади. Скажімо, Низівська сільська рада за певних умов може бути в складі як Садівської ОТГ, так і Сумської, так і Нижньосироватської. В даному випадку шкода, що обласний центр не має виразного стратегічного бачення складу Сумської ОТГ.

Місто Охтирка, як і місто Суми, приєднало тільки одну сільську раду (Староіванівську). На даному етапі можна було б розглянути варіант приєднання також Кириківської ОТГ, яка вкрай потребує ефективного менеджменту. Цей варіант міг би дати певний простір Охтирській ОТГ і не загострювати стосунки з Чернеччинською ОТГ.

В даному аспекті варто зауважити, що поширення ефективного менеджменту також може бути додатковим аргументом щодо варіантів приєднання тих чи інших територій. Зокрема, це стосується Тростянецької ОТГ. Так, приєднання Солдатської і Тарасівської сільських рад з Великописарівського району за умови підтримки мешканцями є цілком доцільним кроком.

Крім зазначених аспектів є ще чимало інших, які теж можуть впливати на формування мапи ОТГ Сумської області, але не є першорядними щодо заявленої мети. Наприклад, до процесу формування ОТГ потрібно підходити не тільки дипломатично, але і з калькулятором. Зокрема, з року в рік Миколаївська ОТГ (Сумського району) має вилучення коштів внаслідок дії реверсної дотації (це кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій). Грубо кажучи, це дуже неоднозначний механізм, коли держава діє в якості персонажа романів Вальтера Скотта – Робін Гуда, який забирає в громад, що мають більші фінансові надходження на користь тих, що мають менші. Тому в даному випадку можна розглядати варіант, наприклад, укрупнення Миколаївської громади до того рівня, щоб не було вилучення або приєднання її територій до сусідніх Степанівської та Хотінської ОТГ.

Як би ми одразу не хотіли ідеальної мапи, але всі ідеї втілюються в недосконалому вигляді. І це не якийсь там злий рок – таке життя. В ході запеклої полеміки щодо конфігурації об’єднаних громад ми забули, що можна бути щасливими. Проте є лише одна дорога, яка веде до щастя,- і це свобода. На сьогоднішній день ситуація щодо завершення формування нового адміністративно-територіального устрою Сумської області не є надто доброю, ані надто поганою: вона, на жаль, патова. Для успішного завершення необхідні лише дві речі, які завжди в дефіциті: здоровий глузд і політична воля.

Насамкінець зазначу, що цією публікацією не ставилась мета відповісти на всі питання, які викликає хід децентралізації в області. Текст є радше міркуваннями, які спричинили враження від вчорашньої наради в ОДА, і запрошенням до конструктивного обговорення. В наступних матеріалах обов’язково ще піднімемо питання, в чому суть конфліктів із формуванням ОТГ в «проблемних» районах, впровадженням державної регіональної політики, реформуванням освітньої та медичної галузі тощо.

Григорій Стариков, кандидат історичних наук, радник з регіонального розвитку Програми U-LEAD with Europe в 2017-2019 рр.

Если Вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

The Sumy Post в Telegram та Facebook. Цікаві й оперативні новини, фото, відео. Підписуйтесь на наші сторінки!

comments powered by HyperComments

Повідомити про помилку

Текст, який буде надіслано нашим редакторам: